Balduzzi: Il servizio civile obbligatorio e l’impegno sociale cristiano

Balduzzi: Il servizio civile obbligatorio e l’impegno sociale cristiano

L’Almo Collegio Borromeo, storica istituzione universitaria pavese, ha invitato il prof. Renato Balduzzi a tenere, nella giornata di ieri, una lectio magistralis sul tema “Il servizio civile obbligatorio e l’impegno sociale cristiano”. Ad introdurre la lezione è stato chiamato il prof. Virginio Rognoni. Riportiamo di seguito il testo della lectio.

Ufficio stampa del prof. Renato Balduzzi

www.renatobalduzzi.com

Renato Balduzzi

Il servizio civile obbligatorio e l’impegno sociale cristiano

Pavia, Almo Collegio Borromeo, 24 novembre 2015 

1. Nella seduta antimeridiana del 15 aprile 1947, l’Assemblea costituente della Repubblica Italiana, esaminando l’art. 18 del Progetto di Costituzione (poi divenuto, con una variazione formale, l’attuale art. 23, a norma del quale “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”), si trovò a discutere un emendamento, presentato dal deputato liberale Orazio Condorelli, volto a limitarne espressamente la portata alle sole ipotesi del servizio militare e dei tributi. L’emendamento venne illustrato in Aula dal collega di partito on. Vittorio Badini Confalonieri, che lo

motivò con il suggestivo argomento per cui “le prestazioni personali sono un concetto medievale, cioè sono le corvées, ed a questo la Commissione di certo non mirava”. A Badini Confalonieri rispose il presidente della prima Sottocommissione, l’on. Tupini, con una risposta egualmente garbata, ma ferma: “Se dovesse accogliersi questo emendamento, con quale diritto il legislatore potrebbe imporre il munus publicum del servizio di giurato? Ma vi sono anche altre ipotesi da tenere presente, sia pure di minore importanza, quali l’imposizione dell’obbligo di spazzatura della neve in caso di necessità ed altre che possano scaturire da numerose esigenze di carattere pubblico. Ora tutto questo deve essere previsto, perché altrimenti un cittadino potrebbe rifiutarsi di eseguire un ordine che emanasse da autorità competenti in simili contingenze, perché ingiusto, arbitrario e capriccioso”. Alla domanda del presidente Terracini se intendesse mantenere l’emendamento, l’on. Badini Confalonieri replicò di non poterlo ritirare in quanto non presentato da lui, e che in ogni caso gli pareva esservi una differenza sostanziale tra tale emendamento e l’opinione della Commissione, quest’ultima volendo “comprendere nella Costituzione una norma che riguardi il servizio del lavoro”, mentre “da parte dell’onorevole Condorelli si ritiene invece che la Costituzione non dovrebbe assolutamente consentire la possibilità di emanare l’obbligo di un servizio del lavoro, tranne i due casi di assistenza alla giustizia e di servizio militare”.

A parte l’ammirazione che ancora oggi (e forse soprattutto oggi, in presenza di revisioni costituzionali ampie e delle relative discussioni) suscitano il tono e la precisione di questo come di tanti altri passaggi del dibattito costituente, colpisce la circostanza che i termini fondamentali della questione e le domande di fondo che essa comporta siano rimasti, a quasi settant’anni di distanza, in larga misura i medesimi: se nell’art. 23, come clausola che autorizza, in via generale, le limitazioni della libertà individuale attraverso la posizione di obblighi ai consociati, possa leggersi il fondamento costituzionale di un’imposizione generalizzata di una prestazione personale (quale, ad esempio, il servizio civile obbligatorio); se per tale scopo sia per contro necessario rinvenire un tale fondamento nella disposizione costituzionale sul sacro dovere di difesa della Patria, interpretata alla luce della pluridecennale giurisprudenza della Corte costituzionale; se e in quale misura siano assimilabili dovere del lavoro e dovere del servizio civile.

2. Conviene però, affinché siano più chiare le premesse culturali da cui muoverà il mio ragionamento odierno, fare un passo indietro, e chiedersi preliminarmente quale senso abbia oggi, nel tempo del soggettivismo anche esasperato e della diffidenza, proporre un obbligo generalizzato alla popolazione giovanile, un dovere di prestazione cui non corrispondano, o non corrispondano necessariamente, diritti determinati. Sembra infatti che la categoria stessa del “dovere” costituisca oggi più uno sfondo valoriale che un vero e proprio imperativo condiviso, e ciò anche nelle elaborazioni scientifiche più attente e interessanti. Illuminante sul punto è la teoria dei diritti fondamentali suggerita da Gregorio Peces-Barba, che ha influenzato buona parte della letteratura filosofico-giuridica e costituzionalistica europea dell’ultimo quarto del secolo scorso e che rappresenta il frutto consapevole di una tradizione di pensiero non meramente individualista e soggettivistica. Essa individua nel valore della solidarietà il fondamento dei diritti tramite l’intermediazione dei doveri: “Attraverso una riflessione che parte da comportamenti solidali, si deduce la sussistenza di doveri positivi che corrispondono direttamente ai poteri pubblici o che questi attribuiscono a terzi, persone fisiche o giuridiche. Questi doveri positivi hanno come correlativo dei diritti che possiamo in tal modo basare sul principio di solidarietà (…) In effetti, l’intervento si giustifica quando l’obbligo è sostenuto dal valore della solidarietà, quando cioè esiste un diritto correlativo e si pretende, in ultima istanza, di creare condizioni per l’autonomia morale della persona”.

Nella riflessione costituzionalistica italiana abbiamo meritoriamente avuto, negli ultimi anni, alcuni studi che hanno riportato l’attenzione su temi in precedenza meno trattati, quali il dovere di fedeltà alla Repubblica. In proposito, servirebbe molto un analogo impegno su uno degli enunciati più cruciali per la nostra vita pubblica, quello contenuto nell’art. 54 che impone a coloro i quali sono affidate funzioni pubbliche l’obbligo di adempierle con disciplina e onore: due termini che la dottrina meno recente riferiva riduttivamente alla possibilità di sanzioni disciplinari e alle cariche onorarie, e che oggi, a fronte della corruzione dilagante, andrebbero rispolverati e reinterpretati come il presupposto per ricoprire cariche e funzioni pubbliche. E’ però incontrovertibile che il tema dei doveri costituzionali sia stato nel complesso piuttosto trascurato nel nostro Paese (ma in Francia e Germania è accaduta la stessa cosa): basti pensare ai nostri correnti manuali di diritto costituzionale, i quali dedicano al tema soltanto alcune paginette, per lo più a chiusura della parte sui diritti di libertà, la quale a sua volta è generalmente posta alla fine del manuale stesso: scelta che, se rende agevole la consultazione della trattazione sui doveri, non è certamente indicativa di una marcata attenzione alla relativa tematica …

Serve dunque un mutamento di paradigma culturale che riporti al centro dell’attenzione il tema dei doveri costituzionali: qui soccorre naturalmente la limpida formulazione dell’art. 2 Cost., vera e propria Grundklausel dell’intera Costituzione, che pone in parallelismo, accanto ai diritti inviolabili dell’uomo riconosciuti e garantiti sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, i doveri ricollegati al principio di solidarietà (declinato come solidarietà politica, economica e sociale), ne afferma l’inderogabilità e individua come destinatario dell’adempimento di tali doveri la Repubblica, cioè non soltanto lo Stato inteso come apparato organizzativo di governo, non soltanto lo Stato inteso come ordinamento nel suo complesso e dunque come insieme dei pubblici poteri, ma (secondo la lettura che fu di Costantino Mortati) anche come insieme dei soggetti e degli enti ricompresi nella nozione di autonomia sociale. Una clausola da intendersi non tanto come limitazione implicita dei diritti inviolabili, quanto piuttosto (per riprendere Peces-Barba) come fondamento dei diritti medesimi, nel senso della necessaria compresenza, ai fini dell’attuazione equilibrata di questi ultimi, dell’attenzione e della riflessione sui doveri. Viene qui spontaneo il richiamo dell’opinione, sempre di Mortati, circa la necessaria cautela nel ricavare dalle clausole costituzionali sui singoli doveri (ad es. quello di fedeltà alla Repubblica, ma analogo discorso vale per gli altri doveri contenuti nell’art. 54 Cost.) una fonte diretta di limitazioni alle situazioni di vantaggio dei cittadini, meglio valendo l’assunzione del dovere come “criterio di interpretazione di norme particolari affinché se ne possano dedurre motivi circa la loro estensibilità in via di analogia”.

Mi risuona nella memoria, in proposito, un testo molto noto di quasi quarant’anni fa, normalmente richiamato soltanto in quella sua piccola parte, in cui si affermava con decisione che “questo Paese non si salverà, la grande stagione dei diritti risulterà effimera, se non nascerà in Italia un nuovo senso del dovere”. Questo passaggio del discorso di Aldo Moro al XIII Congresso della Democrazia Cristiana, nel marzo 1976, stava in realtà all’interno di una pensosa e ampia riflessione appunto sulla stagione dei diritti e sulla domanda di partecipazione specialmente delle generazioni più giovani, che portava lo statista pugliese sì a riaffermare come centrale il tema dei diritti, ma a non dimenticare i doveri civili, e ciò “non solo perché, privato del valore ideale che vi corrisponde, anche il diritto perde in una certa misura, e talvolta assai grave, il suo valore costruttivo, il suo contrassegno di umanità”, ma soprattutto perché “nessuna società avanzata raggiunge i suoi traguardi, i più radicali, di giustizia, se la voce rigorosa della coscienza ed un senso autentico della comunità non collochino le persone nel giusto rapporto di solidarietà sociale”. Si tratta di osservazioni che, a distanza di anni, non sembrano aver perso pregnanza e interesse.

Questa premessa di ordine più latamente culturale mi è parsa indispensabile per introdurre il tema di oggi, e ad essa farò richiamo anche più avanti, nello svolgimento della seconda parte del tema che mi è stato affidato.

3. E veniamo allora al cuore del nostro tema, l’obbligatorietà del servizio civile.

Com’è noto, il servizio civile obbligatorio (o meglio sostitutivo) per gli “obbligati alla leva che dichiarano di essere contrari in ogni circostanza all’uso personale delle armi per imprescindibili motivi di coscienza” era previsto dalla legge n. 772/1972 in un’ottica sostanzialmente dissuasiva, motivata dalla necessità di non limitare eccessivamente la provvista annuale di militari di leva, per non compromettere il fondamentale interesse alla sicurezza e alla difesa. Di qui non soltanto la maggior durata del servizio civile, ma la sottoposizione al giudizio di una speciale commissione, tempi di attesa lunghi e indeterminati, e soprattutto la mancata organizzazione di un reale servizio sostitutivo nazionale adeguatamente e unitariamente organizzato (quest’ultima lacuna più volte lamentata dalla Corte costituzionale: sent. n. 113 del 1986; n. 470 del 1989)

A differenza del servizio militare non armato, il servizio civile sostitutivo non costituiva un “modo” di esplicazione del servizio militare di leva, bensì una “alternativa di natura profondamente diversa” (così Corte cost., sent. n. 470 del 1989, rel. Conso, che dichiarò l’illegittimità costituzionale della norma che prevedeva la durata superiore di otto mesi del servizio civile rispetto a quello di leva, giudicata differenziazione irragionevole). Con l’entrata in vigore della legge n. 230 del 1998 tale alternativa viene a precisarsi e a strutturarsi in un quadro pur sempre di collegamento con il secondo comma dell’art. 52: senza disconoscere l’obbligatorietà del servizio militare e la logica dell’obiezione di coscienza che ne deriva, viene consentito il più ampio accesso possibile al servizio civile, qualificato come “diverso per natura e autonomo dal servizio militare, ma come questo rispondente al dovere costituzionale di difesa della Patria e ordinato ai fini enunciati nei ‘Principi fondamentali’ della Costituzione”, incardinato non più nel Ministero della difesa, ma presso la Presidenza del Consiglio, al cui interno viene istituito l’Ufficio nazionale per il servizio civile, superandosi così quella “pluralità disarticolata di enti, organizzazioni o corpi di assistenza, di istruzione, di protezione civile e di tutela e incremento del patrimonio forestale” che era stata stigmatizzata dalla stessa Corte costituzionale (sent. n. 470 del 1989).

In altri termini (Davide Paris) il legislatore, meno preoccupato degli effetti negativi di una totale equiparazione tra i due “servizi” in quanto stava prevalendo l’idea di superare il sistema della leva obbligatoria, ma altresì impossibilitato a prevedere “un regime di alternatività incondizionata tra i due tipi di servizio” in quanto “una simile soluzione presupporrebbe necessariamente la facoltatività del servizio militare armato, cui è di ostacolo l’art. 52, secondo comma, Cost.” (per dirla con la menzionata sent. n. 164 del 1985 della Corte costituzionale, punto 12 del Considerato in diritto), si è determinato ad affrontare il rapporto tra servizio militare e servizio civile mantenendo fermo lo schema dell’obiezione di coscienza, ma conformandolo in maniera tale da renderlo il più possibile simile a quello della libera scelta fra due obbligazioni alternative.

Arrivati a tal punto, il passaggio successivo appariva (ancora Paris) quasi scontato e si riconnette appunto al superamento della convinzione circa l’utilità della coscrizione obbligatoria ai fini del mantenimento di un esercito efficiente e adeguatamente preparato: con la legge n. 331 del 2000 si introducono la progressiva sospensione della leva obbligatoria e, per un periodo transitorio, un regime di effettiva alternatività incondizionata fra servizio militare e servizio civile, aprendosi infine la strada alla costruzione di un servizio civile che avverrà con la legge n. 64 del 2001 e il successivo d.lgs. n. 77 del 2002. Non si tratta di abolizione della leva, in quanto l’art. 2 della legge prevede che la sospensione possa cessare al verificarsi di eventi tipizzati (deliberazione dello stato di guerra, gravi crisi internazionali in cui l’Italia sia coinvolta direttamente o in virtù della sua appartenenza a un’organizzazione internazionale: il secondo presupposto ha avuto modo , senza che sia scattata la conseguenza, di concretizzarsi nel recente passato e si presenta oggi drammaticamente attuale).

4. Viene così istituito il Servizio civile nazionale, un servizio volontario oggi aperto ai giovani dai 18 ai 28 anni (uomini e donne) che intendono fra l’altro “promuovere la solidarietà e la cooperazione, a livello nazionale ed internazionale, con particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla persona ed alla educazione alla pace fra i popoli”, nonché partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio nazionale, con particolare riguardo al settore ambientale. I settori nei quali è possibile prestare il Servizio civile nazionale vanno dall’assistenza alla protezione civile, dall’ambiente al patrimonio artistico e culturale, dall’educazione e promozione culturale al servizio civile all’estero. Il sistema tuttavia ha avuto numerosi problemi di funzionamento e di assestamento, sia in ragione della ridefinizione nel frattempo avvenuta del riparto di competenze tra Stato e regioni, sia a causa di alcune procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea a proposito dell’esclusione generalizzata degli stranieri dall’accesso al servizio stesso. Si è poi registrata una progressiva diminuzione dei posti messi a bando, sì da indurre a una sua rivisitazione complessiva, attualmente inclusa nell’Atto Senato 1870: all’interno della cosiddetta delega per il Terzo settore, l’art. 8, rubricato “Servizio civile universale” prevede la revisione della disciplina in materia di servizio civile nazionale, “tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 1 della legge 6 marzo 2011, n. 64” e il cui primo criterio di delega è l’”istituzione del servizio civile universale finalizzato, ai sensi degli articoli 52, primo comma, e 11 della Costituzione, alla difesa dei valori fondativi della patria, attraverso la realizzazione di esperienze di cittadinanza attiva, di solidarietà e di inclusione sociale”.

Dell’attuale servizio civile, la Corte costituzionale ha avuto modo di sottolineare la rilevante trasformazione nel tempo: “Dall’originaria matrice di prestazione sostitutiva del servizio militare di leva, che trovava il suo fondamento costituzionale nell’art. 52 Cost., esso si qualifica ora come istituto a carattere volontario, al quale si accede per pubblico concorso. L’ammissione al servizio consente oggi di realizzare i doveri inderogabili di solidarietà e di rendersi utili alla propria comunità, il che corrisponde, allo stesso tempo, ad un diritto di chi ad essa appartiene”; oltre che adempimento di un dovere di solidarietà, la sua estensione a finalità di solidarietà sociale consente di qualificarlo anche “come un’opportunità di integrazione e di formazione alla cittadinanza (sent. 119 del 2015, rel. Amato). Parimenti, la pronuncia richiama l’evoluzione della nozione di difesa della Patria, “che non si risolve soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire un’aggressione esterna, ma può comprendere anche attività di impegno sociale non armato”, traducibili “nella prestazione di servizi rientranti nella solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed internazionale”.

In parallelo all’iter della legge delega sul Terzo settore, sono state presentate proposte di legge volte a istituire un servizio civile obbligatorio (AC 2042, Realacci; AC 2197, Marazziti), caratterizzate, sia pure tra non marginali diversità, dal fondamento nell’art. 52, comma 1 e dall’interessare una pluralità di settori (beni culturali, ambiente, sanità e sociale, istruzione, cooperazione allo sviluppo). Da decenni la Corte costituzionale ha qualificato come intangibile dovere di solidarietà politica per tutti i cittadini la difesa della Patria, cui il servizio militare obbligatorio si ricollega, pur differenziandosene concettualmente ed istituzionalmente (sent. n. 64 del 1985, rel. Conso; già nella sent. n. 53 del 1967 la Corte aveva sottolineato che il dovere di difesa della Patria “trascende e supera lo stesso dovere del servizio militare” e che il dovere del servizio militare ha una sua autonomia concettuale e istituzionale rispetto al dovere patriottico del primo comma dell’art. 52).

Dunque è da apprezzare l’approccio di queste proposte, tanto più ove esse fondono insieme i tre parametri costituzionali della clausola generale di solidarietà dell’art. 2, della norma di protezione della libertà individuale dell’art. 23 e del dovere di difesa non riducibile alla sola difesa armata e militare. In tal modo diviene più esplicito il carattere per dir così verticale del principio di solidarietà, riferito cioè non a solidarietà ristrette, ma aperte al prossimo, al diverso, al lontano. Così pure, è da apprezzare in queste proposte l’ispirazione di sussidiarietà non soltanto orizzontale, ma anche verticale, così da configurare, in analogia con altri settori (ad es., il Servizio sanitario nazionale), il nuovo servizio civile obbligatorio nazionale come complesso dei servizi civili regionali.

Quanto ai vantaggi di tale proposta, alcuni sono di tipo strettamente funzionale: l’utilità conoscitiva del rapporto con l’universo giovanile, il rafforzamento del tessuto sociale e del terzo settore, le possibili interazioni con iniziative di partecipazione e di democrazia deliberativa. Ma ciò su cui vorrei concentrare l’attenzione è il suo valore in sé, la sua bontà intrinseca come forma di coesione sociale, di integrazione, di cittadinanza solidale, cioè quei beni di cui abbiamo maggiormente bisogno. Anche la distinzione, netta, tra servizio civile e lavoro, non elimina che entrambe siano forme di concorso al progresso materiale e spirituale del Paese, come si esprime l’art. 4 Cost. (e d’altra parte del servizio civile volontario la Commissione UE ha sottolineato il carattere di attività di istruzione e formazione connessa all’occupazione).

Per tornare alla citazione iniziale di Tupini, potremmo dire che un tale servizio costituirebbe attuazione fedele della Costituzione, purché non ingiusto, arbitrario o capriccioso.

Giunti a questo punto, è facile avviarsi alla conclusione accennando alla coerenza piena tra tali proposte di servizio civile obbligatorio e l’impegno sociale cristiano, per stare al titolo di questo intervento. Il carattere relazionale e autenticamente umano di tale servizio si coniuga con il misericordia motus est del samaritano (che, non dimentichiamolo, era straniero), con la nozione di pietas che nella Summa Theologiae è il nome dato alla solidarietà, con la scelta di andare oltre la mera multiculturalità e puntare all’interculturalità, quella che l’ultimo card. Martini chiamava la scelta dell’intercedere.

Non è nella natura di questo mio intervento, né sarebbe opportuno in ragione delle caratteristiche della mia attuale funzione istituzionale, la specificazione analitica della proposta, e tantomeno la valutazione dei progetti di legge in discussione, come si è visto tra loro assai differenziati.

A mo’ di conclusione di questo intervento che gli organizzatori hanno voluto qualificare, in modo un po’ impegnativo, come lectio magistralis, vorrei ricordare un passaggio, peraltro assai noto, dell’opera nella quale si fa menzione del collegio che oggi pomeriggio mi ha accolto: tratteggiando la figura del cardinal Federigo, Manzoni annota che egli “badò fin dalla puerizia a quelle parole di annegazione e di umiltà, a quelle massime intorno alla vanità dei piaceri, all’ingiustizia dell’orgoglio, alla vera dignità e a’ veri beni, che, sentite o non sentite ne’ cuori, vengono trasmesse da una generazione all’altra, nel più elementare insegnamento della religione. Badò, dico, a quelle parole, a quelle massime, le prese sul serio, le gustò, le trovò vere” (I Promessi Sposi, cap. XXII).

Ecco, alcune di quelle parole e di quelle massime hanno a che fare con il nostro tema e con la proposta di fondo che ho cercato di rappresentarvi. Il mio umile auspicio è che siano molte le persone e i gruppi che possano prenderle sul serio, gustarle e trovarle vere.