Ferie dei magistrati: intervento di Renato Balduzzi al plenum del CSM

Si riporta di seguito il testo dell’intervento che il prof. Renato Balduzzi ha svolto quest’oggi durante il plenum del CSM dedicato alla questione relativa alle ferie dei magistrati ordinari.

Ufficio stampa del prof. Renato Balduzzi

www.renatobalduzzi.com

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Plenum del Consiglio superiore della magistratura del 26 marzo 2015

Intervento del cons. Renato Balduzzi 

Il mio intervento si divide in due parti: nella prima cercherò di ricostruire, frigido pacatoque animo, le linee essenziali del problema interpretativo sorto sulle ferie dei magistrati ordinari, nella seconda di ricollegare il risultato dell’analisi con le conseguenti decisioni che la legislazione vigente affida al CSM e con il significato lato sensu politico che il nostro intervento odierno riveste (va da sé che, in questa seconda parte, il mio animus sarà, per forza di cose, meno freddo e

pacato…).

1. Il problema interpretativo nasce dalla scelta del legislatore del 2014 di inserire un art. 8-bis nel testo della legge n. 97/1979, senza intervenire espressamente sull’art. 8 della stessa legge.

1.1. Prima di ogni ragionamento sulla soluzione interpretativa più idonea per risolvere la coesistenza tra l’art. 8 e l’art. 8-bis, mi sono chiesto se quella scelta avesse un minimo di fondamento razionale e se vi fossero alternative.

Domanda: perché non è stato modificato l’art. 90 dell’ordinamento giudiziario?

Risposta: perché esso riguarda solo i magistrati ordinari.

Domanda: e allora perché la legge 97/1979 (che, complessivamente, riguarda “lo stato giuridico dei magistrati e il trattamento economico dei magistrati ordinari e amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato”) ha modificato solo l’art. 90 dell’o.g.?

Risposta: perché allora gli unici magistrati che godevano di un periodo di ferie superiore a 45 giorni erano i magistrati ordinari.

I magistrati del Consiglio di Stato (al cui trattamento, per questo profilo, sono stati assimilati quelli dei TAR) godevano originariamente di un periodo di ferie di 45 gg (cfr. art. 85 del regio decreto n. 444 del 1942). Analogamente accadeva per gli avvocati (e procuratori) dello Stato: cfr. art. 58 del regio decreto 1612 del 1933. Quindi l’intenzione del legislatore del 1979 di parificare a 45 giorni il periodo di ferie di tutte queste categorie era soddisfatta dalla modifica del solo art. 90 o.g.

1.2. Soffermarsi sull’evoluzione dell’art. 90 è molto significativo. Infatti la disposizione al primo comma (quello che ci interessa) è stata modificata diverse volte.

La versione in Gazzetta Ufficiale era questa: “I magistrati delle corti e dei tribunali hanno un periodo annuale di ferie di giorni sessanta. Nei primi quindici giorni definiscono gli affari e gli atti in corso”.

Nel 1961 (legge n. 704) l’intero articolo è sostituito e il primo comma risulta il seguente: “I magistrati che esercitano funzioni giudiziarie hanno un periodo annuale di ferie di sessanta giorni. Nei primi quindici giorni definiscono gli affari e gli atti in corso”. La novella, quindi, incide sui destinatari della norma: non solo più i magistrati delle corti e dei tribunali, ma tutti i magistrati che esercitano funzioni giudiziarie (ai sensi dei primi articoli dell’o.g.). Perché? Perché il terzo comma dell’originaria versione dell’art. 90 assegnava ai pretori un periodo di ferie di soli 30 giorni. Nel 1961 il legislatore ha parificato il periodo di ferie di tutti i magistrati ordinari.

La successiva modifica del primo comma dell’art. 90 o.g. risale proprio alla legge 97/1979, il cui articolo 8 riscrive la disposizione conservando il riferimento ai magistrati che esercitano funzioni giudiziarie e prevedendo un periodo di 45 giorni di ferie: “I magistrati che esercitano funzioni giudiziarie hanno un periodo annuale di ferie di quarantacinque giorni”. Viene quindi esplicitamente parificato il trattamento feriale dei magistrati ordinari e delle altre categorie predette, superando la precedente formulazione che disponeva un periodo di ferie di 60 giorni, ma prevedeva anche che i primi 15 servissero per definire affari e atti in corso [di fatto identificava un periodo "cuscinetto" da dedicare all'arretrato prima del riposo: quanto buon senso c'era nelle norme antiche...].

Successivamente, il secondo comma ha subito un’ulteriore modifica (nel 1998, a seguito dell’istituzione del giudice unico di primo grado), mentre il primo comma è rimasto quello riscritto nel 1979.

1.3. Da questa ricostruzione possono trarsi almeno tre considerazioni:

 a) nel momento in cui, nel 2014, il legislatore ha inteso intervenire unitariamente sulla riduzione del periodo di ferie di tutte le magistrature e degli avvocati dello Stato ha scartato l’opzione di modificare soltanto l’art. 8 della legge n. 97/1979 o, direttamente, l’art. 90 o.g. Se avesse semplicemente sostituito nell’art. 90 i 30 gg. ai 45, questo intervento avrebbe riguardato i soli magistrati ordinari. Invece ha preferito collocare la nuova disciplina generale nella legge (la 97/1979) che riguarda la generalità delle magistrature e gli avvocati dello Stato. Il legislatore avrebbe potuto andare a modificare tutte le disposizioni relative ad ogni singola magistratura/avvocatura (oppure usare una clausola espressa di abrogazione implicita, in questo specifico caso non sconsigliabile); ha invece preferito dettare una norma unitaria nella sede legislativa comunque propria. Tuttavia ha omesso di intervenire esclusivamente (o, almeno, anche) sull’art. 8 e dunque ha dato luogo un possibile problema di coordinamento. È possibile che questa omissione del legislatore sia imputabile alla concitazione naturale che viene a emersione in quel particolare procedimento legislativo che è il procedimento di conversione in legge di un decreto-legge. È altrettanto plausibile sostenere che questa circostanza debba indurre le autorità competenti ad una ancora maggiore ponderazione nel ricorso a tale strumento di normazione quando si opera, come in questo caso, in settori tecnicamente molto delicati e interessati da un’imponente stratificazione normativa. Ma queste considerazioni non possono esimerci dal risolvere la questione sulla base delle regole generali sull’interpretazione (art. 12 e art. 15 d.p.c.c.). Sotto questo profilo, l’art. 8-bis abroga tacitamente, per incompatibilità con l’art. 8 e/o per nuova disciplina dell’intera materia, il precedente art. 8, senza che questo determini reviviscenza alcuna dell’originario primo comma dell’art. 90, in quanto non si tratta di norma meramente abrogatrice, ma di sostituzione di un contenuto normativo a un altro.

b) la locuzione “magistrati che esercitano funzioni giudiziarie” presente nell’art. 90 o.g. è stata formulata dal legislatore con l’intento di ricomprendere tutte le figure di magistrato ordinario, non con quello di distinguere tra personale in ruolo e fuori ruolo. E questo fatto va tenuto in considerazione nel momento in cui l’interpretazione letterale di questa espressione è considerata, da parte di alcuni interpreti, uno dei fondamenti per impostare il rapporto tra art. 90, comma 1, o.g. e l’art. 8-bis l. 97/1979 in termini di specialità.

 c) quanto si diceva sub a) significa anche un’altra cosa: il legislatore dal 1979 in poi ha inteso trattare paritariamente tutte le magistrature e l’avvocatura dello Stato in ordine al periodo di ferie. Questa è l’univoca tendenza rinvenibile nella legislazione (e tale considerazione ha un peso nell’interpretazione sistematica, sempre richiesta, delle disposizioni medesime). 

2. A cavallo tra argomento ex ratione legis e argomento logico-sistematico sta poi la riflessione sulla coincidenza tra periodo di sospensione dei termini e ferie.

 2.1. La prima versione dell’art. 16 del decreto-legge n. 132 disallineava la durata di questi due periodi: il primo comma riduceva a 22 giorni il periodo di sospensione, mentre il secondo comma riduceva a 30 giorni le ferie. Il Parlamento ha reintrodotto la coincidenza tra questi due periodi. Non si tratta di valorizzare soltanto la volontà del legislatore di ripristinare e ribadire il nesso forte e sostanziale tra i due periodi (che vuol dire anche ribadire il nesso con il periodo di “riposo” concesso all’avvocatura del libero foro: e questo nesso è comunemente posto alla base della ratio di questa disciplina). Si tratta anche di rilevare che questa soluzione (quella della coincidenza) è quella più razionale: recupera all’amministrazione della giustizia 15 giorni sia dalla sospensione sia dalle ferie, aumentando il tempo ad essa dedicato e le potenzialità di smaltimento del lavoro da parte del sistema (anche attraverso una migliore distribuzione e non soltanto con un incremento assoluto dei carichi!).

2.2. A fronte di questa considerazione sta l’esigenza, dotata anche di valore costituzionale, dell’effettività del periodo feriale di tutti i lavoratori. Piuttosto che risolvere con una regola rigida, espressa dal CSM, il compito di adottare misure organizzative conseguenti all’applicazione delle nuove disposizioni in tema di ferie, è saggio individuare il criterio cui gli uffici giudiziari si debbano attenere nel modulare il relativo prospetto feriale. Per questa ragione voterò a favore della proposta di delibera nella parte in cui recepisce tale orientamento. 

3. Un’ultima considerazione, di carattere politico-generale, in ordine al ruolo che il CSM può e deve svolgere in questa materia, per far fronte sino in fondo alla sua funzione costituzionale di strumento per assicurare, al massimo livello, l’autonomia e l’indipendenza sia della magistratura nel suo insieme come potere-ordine, sia del singolo magistrato quale esponente di tale potere-ordine diffuso.

A mio giudizio non sta facendo bene alla magistratura italiana e all’indispensabile rapporto virtuoso e positivo con l’opinione pubblica l’enfasi, davvero eccessiva, che da più parti (e per la verità non soltanto da posizioni all’interno della magistratura) si è posta attorno alle cosiddette ferie dei magistrati, al loro rapporto con la sospensione feriale dei termini processuali e all’influenza presunta che la modificazione normativa di questi oggetti possa esercitare sul più generale problema dell’efficienza della giustizia. Più volte il CSM ha richiamato l’attenzione del legislatore sulla circostanza, suffragata da tutte le ricerche e gli studi effettuati in questa materia, che i carichi di lavoro e la cosiddetta produttività dei magistrati italiani sono a livelli tra i più elevati nella comparazione con gli altri ordinamenti dell’Unione europea. Dunque le azioni di Governo e Parlamento volte a ridurre i termini di sospensione feriale dei termini processuali e la connessa riduzione dei giorni di ferie dei magistrati sono certamente apprezzabili sia per le ragioni (valorizzate dalla pubblica opinione soprattutto in questi tempi difficili) di perequazione tra le diverse categorie di dipendenti pubblici, sia anche per la connessa attenzione volta a garantire l’effettività delle ferie dei magistrati (anche demandando, come si è visto, agli organi di autogoverno di adottare i relativi provvedimenti), ma esse vanno completate attraverso decisioni che incisivamente riguardino il diritto sostanziale e soprattutto quello processuale, sia civile sia penale, e che attengano pure alle condizioni di lavoro dentro i nostri uffici giudiziari e alle stesse condizioni materiali e logistiche in cui esso si svolge: è su queste (e non su opinabili e stiracchiate interpretazioni delle leggi, già sufficientemente oscure senza che ad esse occorra aggiungere anche il lavoro dell’interprete) che deve opportunamente portarsi, per la responsabilità che ci compete, la nostra attenzione.